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    法律學 共享經濟下共享住宿的政府規制問題與倡議

    博今文化 / 2020-09-16

     摘    要: 共享經濟作為一種新業態,正在推進全球新一輪的科技和產業反動。近年來我國共享經濟顯現出宏大的開展潛力,而在其開展過程中,共享經濟的固有缺陷及獨有的法律特征對既有的政府規制形式也帶來了應戰。傳統的政府規制無法順應共享經濟的開展,而創新政府規制則面臨信息反應與信譽機制不完善、相關法律法規缺失、消費者權益維護不力、新業態與屬地管理存在矛盾等問題。應完善相關法律體系,強化行業自律生態系統,健全信息平安與信譽制度,構建政府、平臺企業和行業協會等各類主體共同參與的共享經濟協作規制途徑。

      關鍵詞: 共享經濟; 共享住宿; 政府規制; 協作規制;

      近年來,創新思想、技術進步和經濟轉型共同促進了效勞提供和托付方式的轉變,共享經濟崛起并在我國蓬勃開展。共享經濟契合“群眾創業,萬眾創新”的理念,加之“互聯網+”的推進,成為我國又一經濟增長點。但是,現有的政府規制無法滿足共享經濟的規制需求,亟須創新政府規制形式。

      全球共享經濟學家阿魯·薩丹拉徹在其著作《分享經濟的迸發》中指出:“創新的實驗性與監管的連續性自身存在矛盾,監管者通常需求經過更新現有法律體系使其與創新性效勞相順應,否則就會障礙創新。”以共享經濟中的住宿范疇為例,2017年2月某杭州游客運用Airbnb平臺預訂臺灣高雄的民宿。該游客入住后發現民宿中裝有針孔攝像頭,便立刻分開同時報警,高雄當地警方停止了相應的調查,將此案歸入“妨害機密”案類。Airbnb方面則僅采取將房主移出平臺并全額退款給游客的措施。這種處置方式惹起了民眾的質疑,也激起了對共享經濟相關范疇監管問題的討論。

      共享經濟的固有缺陷及有別于傳統經濟的法律特征,使得創新政府規制途徑成為必然,也為創新政府規制提供了思緒。筆者將以共享住宿為例,詳細剖析共享經濟的法律特征和規制窘境,提出創新政府規制共享經濟的有效途徑。

      一、共享經濟的特征

      共享經濟的鼻祖羅賓·蔡斯女士在《共享經濟:重構將來商業新形式》一書中將閑置資源、平臺企業、人人參與這3種要素作為共享經濟的內涵,其特性能夠歸結為3個,即出租者對買賣所觸及的商品或勞動具有永世一切權;租用者僅支付有限的運用費用;經過平臺企業,降低買賣門檻與本錢。

      (一)共享經濟的固有缺陷

      共享經濟形式不需求運用實體倉庫貯存物品,防止了維護庫存的相關本錢。同時允許個體應用已有資產的未運用容量,使得共享經濟形式可以以經濟、便利的方式消弭糜費,成為處理資源過剩、產業構造不均衡等問題的有效方式。但共享經濟也具有明顯的缺陷,必需停止相應的政府規制。

      以共享經濟中的住宿范疇為例,其缺陷詳細表如今4個方面。一是負面效應。共享住宿招致外部人員流入本社區,可能影響社區的平安情況與寓居環境。二是消費者維護問題。共享住宿中,由于房主較為分散且管理程度良莠不齊,平臺企業對房屋質量缺乏理解和掌控,可能招致消費者面臨房屋實踐情況與平臺企業發布信息不符的風險。此外,房屋很難保證契合酒店的衛生與平安規范。三是效勞提供者維護問題。共享經濟突破了原有的雇員與雇主的勞動關系,平臺企業并不聘用效勞提供者,勞動者可以具有愈加靈敏的工作時間,卻也因而失去了作為勞動者的權益保證。四是壟斷問題。先進入市場的企業平臺或許會借助其先入優勢,排擠新興企業平臺進入,構成壟斷。

      (二)共享經濟的法律特征

      共享經濟是一種自然帶有毀壞性的創新形式,它突破了現有的行業動態均衡,也打破了現有的規制框架和法律框架。共享經濟買賣以租賃合同取代買賣合同,完成了產權范疇的革新。同時,其買賣的客體呈現分散化的特性,使內部法律關系愈加復雜。

      第一,買賣權益性質變卦。共享經濟“運用權高于一切權”理念的傳播,其意義堪比工業反動。以租代買的創新商業形式,對傳統物權法上的中心權益———一切權產生了沖擊。這種形式對產權的配置愈加靈敏,既區別于傳統的買賣關系(徹底讓渡一切權),也區別于租賃關系(較長時間內讓渡運用權)。在共享住宿中,房主只要在房屋閑暇時才將其供別人運用并收取一定費用,這種形式對房屋一切權人———房主具有的運用權影響非常微小。因而,現有基于一切權所設計的法律框架并不一定合適共享經濟。

      第二,買賣客體分散。共享經濟樹立在互聯網、大數據技術根底上,打破了地域的限制,具有無界性和分散性。傳統買賣中也存在分散的共享現象,但大多局限于熟人圈子,即人格化交流。隨著互聯網的開展,買賣本錢降低,違約本錢升高,信息不對稱的水平得到改善,共享經濟完成了從人格化交流到非人格化交流的轉換,使得這種分散買賣完成了范圍化,變成普遍的商業形式。

      第三,內部法律關系復雜。在共享經濟買賣中,買賣參與者普通由平臺企業、供方、需方三方構成。平臺企業將供需方匯集在一同停止精準匹配,供需雙方買賣過程均在平臺企業停止,平臺企業看似居間人,但它與供需方的關系并非傳統的居間關系。居間合同具有效勞對象特定化、不介入雙方買賣等特征,而共享經濟形式顯然不具備這樣的特征。一是平臺企業的效勞對象不特定。平臺企業的宏大價值在于經過互聯網快速精準地匹配分散在各地的房主與租客,經過評價機制等消弭買賣雙方的信任障礙。二是平臺企業控制雙方買賣。不同于居間合同中由居間人與拜托人共同商定報酬,平臺企業既是規則的制定者又是規則的執行者,詳細表現為其所收取的傭金比例常常由平臺雙方肯定,買賣雙方需求恪守平臺企業的相關規則,必需經過平臺企業在線支付,平臺企業具有內部懲罰機制。

      可見,共享經濟的固有缺陷及獨有的法律特征,都對當前的政府規制框架提出了應戰,亟須創新規制形式。

      二、共享經濟的域外規制經歷

      許多國度已依據共享經濟的固有缺陷與法律特征,或公布新法規,或修正法律,將共享經濟歸入法治軌道。我國在創新共享經濟政府規制途徑時,能夠自創國外的經歷和做法。

      (一)推進立法,支持開展

      共享經濟作為一種新業態,各國都面臨著如何依據共享經濟的開展需求來修正和完善法律的問題。目前,大多數國度都賦予了共享經濟合法位置。以共享住宿為例,德國漢堡于2013年修訂住房法律,將私人短期租賃合法化。法國于2014年3月經過新的住房立法,允許國民在無答應證的狀況下出租主要住所。隨著日本旅游市場的開展,為處理酒店供給缺乏問題,2016年4月起日本政府基于《旅館業法》以答應方式解禁民宿。

      (二)審慎監管,有序開展

      各國在供認共享經濟合法位置的同時,也采取了相應的限制措施,努力消弭共享經濟的負面性,確保其有序開展。首先,出臺相關法律以規制共享經濟開展。歐盟于2016年出臺《歐洲分享經濟議程》。美國各州對共享經濟的開展分別作出回應。2014年4月舊金山監事會主席推出了一項旨在管理像Airbnb一類在線短租平臺的法令。同年9月,加利福尼亞州制定立法,規則Lyft和Uber等乘用車共享公司必需有最低保險請求。2017年10月日本經過了特地監管民宿的《住宅宿泊事業法》。其次,為消弭共享住宿的負面效應而規則了停業天數。荷蘭阿姆斯特丹規則房東必需向市政當局注銷,而且對包容客人的數量做了限定,同時請求每年累計停業時間不得超越60天。美國舊金山于2015年2月對共享住宿采取了限制措施,居民必需取得停業執照與答應證,而且每年至少275天不得出租本人的住所。日本的《住宅宿泊事業法施行細則》規則日本民宿實行申報制,每年的停業天數不得多于180天。都道府縣和局部政令市被批準能夠量體裁衣制定相關條例減少民宿的停業天數。此外,為維護租客的權益,一些城市還請求房主必需具有保險,如美國舊金山規則居民必需具有50萬美圓的義務保險才干出租其房屋。最后,針對共享經濟爭議較大的稅收征管問題停止相應的規制。2017年8月,美國聯邦稅務局在其官網開拓了“共享經濟稅務中心”網頁專欄,為從事共享經濟活動的征稅人提供征稅協助。Airbnb于2015年2月開端代表阿姆斯特丹征收旅游稅。日本京都市于2018年年中全面收取住宿稅。

      (三)開放容納,多元規制

      “在尚未分明地理解某一事物之前,請不要扼殺它,以至應鼓舞其開展”,這是西方國度看待共享經濟的根本態度。為充沛發揮共享經濟的創新屬性,各國對共享經濟停止了鼓勵性規制。2015年歐洲分享經濟之都英國便修訂了政府采購框架,將平臺企業歸入其中,鼓勵政府人員運用共享經濟平臺企業,選擇合適的差旅住宿和出行計劃,從而推進共享經濟更好開展。

      共享經濟因其創新性、自在性而與傳統政府規制形式存在矛盾,需求政府以制度創新回應市場創新。日本觀光廳樹立民宿數據庫以更好地知悉日本民宿運營狀況,便于監視民宿主人依照各地所規則的停業天數停止運營。這種規制關于國稅廳征稅也會發揮積極作用。此外,西方國度多注重自律監管與協作監管,各國制定的法律大多是基于與Airbnb等平臺企業的溝通協作制定出來的。同時,各行業協會充沛發揮橋梁作用,協助政府與平臺企業增強溝通,行業協會也制定相關行業規范停止自律監管。

      三、我國共享經濟政府規制面臨的窘境

      2015年被視為我國的“共享經濟元年”。自2015年以來,我國共享經濟開展疾速,逐步涵蓋各個范疇。在共享經濟外鄉化開展過程中,傳統的規制體系無法順應共享經濟的快速開展,而創新政府規制又面臨相關窘境。

      (一)信息反應與信譽機制不完善

      共享經濟是點對點的線上買賣,信譽是共享經濟的開展基石。全球知名會計師事務所普華永道對共享經濟停止了調查研討,報告稱“信任、便利和參與感是推進共享經濟開展的主要緣由”。以共享住宿為例,由于房屋的分散性,平臺難以對屋主提供的房屋停止實地檢查以確保房主上傳到平臺上的圖片與實物相符。普通而言,平臺普遍樹立了雙方信譽評級制度,協助顧客停止客觀的選擇。但評級的客觀性難以保證,招致呈現道德風險。一是濫用評級制度。較為典型的是以差評要挾賣方給予相應優惠。二是虛假評價。賣方為了增加好評率以吸收更多買家,可能呈現刷單現象。這些都可能損壞平臺的信譽,影響共享經濟的開展。為推進社會信譽體系建立,國務院在2014年出臺《社會信譽體系建立規劃綱要(2014-2020年)》。但現有的信譽機制仍不完善,存在征信體系掩蓋不全面、相關信息數據共享艱難、社會群體信譽認識較差、失信懲戒機制不夠健全等問題。

      (二)相關法律法規缺失

      共享經濟是互聯網時期的產物,屬于重生事物,我國很多范疇尚未出臺相應的法律法規,招致監管機構無法可依。同時,我國現行法律法規關于在共享經濟中所產生的義務分配問題也存在缺漏。例如,假如在未經公寓一切人同意的狀況下,租戶擅自經過在線短租平臺將公寓用作商業用處并盈利,此行為觸及的法律關系并不像傳統的買賣關系那樣分明,基于相關事實并不能肯定詳細的義務分配。此外,諸多共享經濟范疇的稅收征管也缺乏相應的規則。在共享住宿范疇,稅收關于旅游城市的影響更大。若不對共享住宿產生的收入征稅,會招致傳統酒店與平臺企業處于不公平競爭狀態。但是,在相關法律法規不健全的狀況下,目前對共享經濟停止征稅監管存在一定艱難。共享經濟使消費者與消費者之間的界線變得含糊,參與者多為零散的個體,如房屋共享中房主常常將個人的閑置房源用于商業用處,而且單次收益較小,征稅申報監管較為艱難。

      (三)消費者權益維護不力

      隨著共享經濟的開展,消費者維權成為痛點,個人信息平安、押金風險等問題頻出。一是用戶的個人信息平安面臨潛在風險。隨著平臺企業的運用者越來越多,平臺所積聚的用戶信息也越來越多,一旦信息被走漏或被非法應用,結果不堪想象。我國《網絡平安法》對個人信息維護作出了相應規則,對平臺企業提出了相關請求,而在詳細落實上尚需各方共同努力。二是押金風險頻發。在共享經濟范疇如共享單車行業,押金退還艱難、退還時間長等問題較為嚴重,障礙了共享經濟的進一步開展。三是由于雙方并非現貨買賣,常常會呈現實物與平臺所提供的材料不符等狀況,損傷消費者權益。由于平臺企業、買賣雙方及管理部門之間權責含糊,一旦買方與賣方發作糾葛特別是觸及人身與財富平安時,常常難以及時有效地處理。

      (四)新業態與屬地管理存在矛盾

      共享經濟跨地域、跨部門、跨行業,招致其監管的管轄權難以肯定。傳統監管體系強調屬地管理、條塊分割,這與共享經濟的商業形式難以有效對接。共享應用程序僅存在于虛擬環境中,平臺企業在全國范圍內營運。以稅收管轄權為例,平臺企業經過線上方式提供效勞,機構所在地被虛擬化,關于一個效勞全國的平臺企業,無論是經過機構所在地、行為發作地還是消費地,都難以肯定稅收管轄權的歸屬。又如在共享住宿市場準入方面,現有的處置方式通常是參照旅館業或房屋租賃業的管理方法,常常請求房主申請相關答應證、停業執照等資料,這種線下的屬地管理形式與共享平臺跨地域、網絡化的運營方式無法相順應。

      四、創新共享經濟政府規制途徑的倡議

      當前有關共享經濟的規制途徑主要有不作為、立法、會談以及訴訟。在市場調理未失靈、共享經濟的市場行為契合預期且未損傷消費者權益時,政府應中選擇不作為,此時行業的自律監管就顯得尤為重要。而當市場調理失靈、新的商業形式無法正常運轉時,政府就應經過制定相關法規停止規制。會談普通發作在制定法規或者構成訴訟之前,是政府與被規制對象的溝通機制。訴訟是最后的處理手腕。在我國,訴訟的效率常常低于行政執法的效率。當遇到市場創新時,由于規制手腕的限制,政府常常采取全有或全無規制手腕,即要么將傳統的規制手腕適用于規制對象,要么完整聽任此類創新。但市場創新具有高度的不肯定性微風險性,采用什么樣的規制手腕需求思索各種規制手腕的作用與特性,以及被規制對象的行業性質和相關法律特征。

      (一)完善相關法律體系

      好的法律可以有效地完成社會管理。共享經濟的開展必需有法可依,共享經濟的規制必需有法可依。共享經濟是重生事物,其開展具有高度不肯定性,政府無法提早預知這個過程中會呈現什么樣的問題。因而,創新共享經濟政府規制途徑,需求中央政府與中央政府互相配合,共同完善共享經濟法律體系。國度層面明白共享經濟規制方向與規制目的,再由中央依據當地共享經濟各范疇開展的實踐狀況制定法規予以補充完善。2017年7月國度開展變革委等8部門結合印發的《關于促進分享經濟開展的指導性意見》,曾經構建了大的規制框架和總體開展方向,詳細細則則需充沛發揮中央政府的自主性和發明性。

      實在有效的規制體系必然是系統性的,這將觸及合同法、勞動法、稅法、消費者權益維護法等系列法規的調整。詳細在制度層面,首先應及時完善相關法律法規。例如,合同法目前應肯定三方買賣主體權益義務關系分配的相關合同模板,勞動法應明白平臺企業對勞動者的相關權益維護,而稅法應將共享經濟歸入征稅范疇。盤繞共享經濟企業運營范圍的明白、平臺企業的監管、勞動者維護、消費者權益維護等問題,應樹立相關的監管機制。其次,應由事前監管逐漸向事中、事后監管轉變,放寬市場準入條件限制。再次,應停止鼓勵性規制,充沛運用軟法鼓舞、指導共享經濟的開展。要厘清各部門監管職責,對共享經濟各范疇的監管應肯定一個牽頭部門,防止呈現監管紊亂的情形。在操作層面,需注重監管手腕的多元化。擅長應用大數據、互聯網等技術創新網絡業務監管手腕,完成線上線下一體化管理。

      (二)強化行業自律生態系統

      市場在資源配置中起決議作用。在規制共享經濟的過程中,要充沛發揮市場的作用。平臺企業應強化社會義務感,嚴厲標準運營。平臺企業的內部監視機制關于共享經濟的安康開展非常重要,應積極予以完善。共享經濟各范疇的行業協會應制定相關的行業規范,經過行業協會宣傳共享經濟的好處,標準、監視平臺企業的行為。嚴厲平臺入駐審批程序,推行實名認證,最大限度地降低買賣風險。樹立健全消費者投訴和糾葛處理機制,及時處置相關糾葛,避免損傷擴展化,實在維護消費者權益。

      (三)健全信息平安與信譽制度

      信息平安與信譽制度是開展共享經濟的關鍵。我國《民法總則》確立了個人信息維護規則,更為之后《個人信息維護法》的制定和頒行提供了根據。在構建規制途徑中,應當健全信息維護機制和信譽評價體系。政府與平臺企業應強化信息共享,協作樹立共享經濟各范疇的數據庫,構成信譽監管所需的各項指數,完成信息的統一搜集、剖析、整理與共享。一是從信息的搜集、貯存、運用等方面規制個人信息維護。個人信息的搜集應當合法,貯存應上升到國度平安問題層面,運用應當契合目的限制準繩。二是引入第三方信譽評價機制。平臺企業與用戶可借助第三方評價各自的信譽等級并對公眾公開。三是樹立針對共享經濟的保險制度。目前共享經濟的義務風險承當并不明白,為了充沛維護消費者和勞動者的權益,政府能夠強行請求參與者投保,以降低買賣風險。四是將征稅狀況參加信譽評價體系中。這樣能夠增加信譽評價體系的全面性,也能夠反向催促共享經濟參與人積極征稅。五是嚴厲執行失信懲戒機制。經過嚴懲失信行為,進步公眾的信譽認識,促進共享經濟有序開展。

      值得留意的是,共享經濟觸及范疇普遍,在停止規制時應當遵照差別性規制準繩,依據共享經濟類型的不同,停止有偏重的規制。有效的共享經濟政府規制途徑應該是系統化的,需求政府、平臺企業和行業協會等各類主體共同參與、協作規制。